Arboconvenanten: een rijke leerschool!

Dit ‘tweeluik’ van webartikelen is een herbewerking van een begin februari 2024 op vakbondshistorie.nl gepubliceerde tekst over ‘Arboconvenanten Nieuwe Stijl’ (ANS).
Ze zijn mede bedoeld als opstapje naar een op de grens van augustus en september 2024 op vakbondshistorie.nl verschenen uitgebreidere pdf-publicatie over dit onderwerp.
Het kabinetsprogramma ‘Arboconvenanten Nieuwe Stijl’ was voor werkgevers en vakbonden tussen 1999 en 2007 dé paraplu voor afspraken – convenanten – in tientallen sectoren, bedoeld om het werk veiliger en gezonder te maken. Uiteindelijk vielen zo’n 3,5 miljoen werknemers binnen de werkingssfeer van die in het kader van ANS gemaakte afspraken. Op zichzelf al genoeg aanleiding voor een terugblik. Daar komt bij dat 25 jaar later de ambitie van sociale partners en de toenmalige Minister van SZW, Karien van Gennip, in dezelfde richting als destijds met ANS lijkt te bewegen, onder het motto ‘Nul doden door onveilig of ongezond werk’.
De SER op zijn beurt adviseert om dit aan te pakken op een wijze zoals 25 jaar eerder ook bij ANS gebeurd is. Dan rijst al snel de vraag: wat hebben vakbonden geleerd van 7 jaar Arboconvenanten…of gaan we opnieuw het wiel uitvinden?
lees deel 1 van dit tweeluik;
lees de volledige publicatie (pdf);

Jan Verhagen
september 2024

Resultaten: een dikke onvoldoende?

Het overheidsprogramma ‘Arboconvenanten Nieuwe Stijl’ resulteert tussen 1998 en 2007 in 67 arboconvenanten, die 55 sectoren en 52% van de werkzame beroepsbevolking in Nederland omvatten. Dat zijn meer dan 3,5 miljoen werkenden.

67 convenanten – 55 sectoren – 52% van de werkende bevolking (Bron: ‘Convenanten in context’)(klik op de afbeelding voor vergroting)

Het programma Arboconvenanten Nieuwe Stijl wordt in 2007 door toenmalig minister Piet Hein Donner afgesloten. In zijn brief van 11 oktober 2007 aan de Tweede Kamer maakt hij voldaan de balans op: “…realisatie van een belangrijk deel van die afspraken (50 % van de afspraken over reductie van arbeidsrisico’s; 87 % van de afspraken over terugdringing verzuim).” Hij lijkt te willen pronken met mooie cijfers, zet daartoe de gedaalde verzuimcijfers in de schijnwerpers, en stopt de gemiste arbo-targets ver weg. Als politicus moet je scoren toch?

In de officiële Eindevaluatie van de Tripartiete Werkgroep Arboconvenanten is het verhaal voor wat betreft de arbeidsrisico’s minder roze gekleurd: “In vrijwel alle convenanten zijn doelstellingen afgesproken over de vermindering van arbeidsrisico’s. Van deze doelstellingen is 19% volledig gerealiseerd en 31% gedeeltelijk.” Vervolgens stelt men onomwonden: “In de helft van de risicosituaties is echter weinig tot geen resultaat geboekt.”

Principieel gesproken zou voor arbeidsrisico’s een reductieambitie van 100% moeten gelden: niet ziek worden van je werk. Hoewel ze in de evaluatie als (te) ambitieus worden omschreven, liggen de reductiedoelstellingen van ANS ver daaronder. Daarom is het, met uitzondering van een enkel geval waar het verschil tussen doel en resultaat minimaal is, verdedigbaar om ook deels gerealiseerde doelen te oormerken als niet gerealiseerd. Dan blijken in zo’n 80% van de convenanten de reductiedoelen niet gehaald. In een aantal sectoren is de blootstelling zelfs toegenomen.

Kijken we naar de behaalde resultaten op ‘echte’ arbeidsrisico’s, dus zonder vreemdsoortige doelen als ‘algemeen’ of ‘arbopreventie’, dan blijkt, voor zover er al kwantitatieve doelen zijn geformuleerd, slechts 15% van die doelen volledig gerealiseerd. Dat zijn 17 afspraken op een totaal van 81. Niet of slechts deels gerealiseerd zijn 32 afspraken, ofwel 64%. En voor 17 afspraken is geen eindmeting voorhanden: resultaat onbekend.

Bekijken we de resultaten per sector, dan blijkt dit een lastige klus, omdat de eindrapportages hierover niet heel concreet rapporteren. Gaan we af op een SZW-document uit begin 2007, dat in totaal 36 sectoren onder de loep neemt, dan is het resultaat iets gunstiger dan wanneer we op onderwerp beoordelen. Acht van de 24 sectoren die kwantitatieve reductiedoelen hebben geformuleerd, hebben die geheel gerealiseerd. In drie gevallen geldt voor een deel van de risico’s, acht sectoren hebben hun doelen niet of slechts deels gerealiseerd, en vijf hebben geen eindmeting laten doen.

[1] subgroep gevstof = gevaarlijke stoffen

‘Lessons learned’?

In 2007 verschenen een tweetal officiële evaluaties van ANS. Ze zijn opgenomen in de publicatiereeks ‘Arboconvenanten’, een serie van zo’n 90 boeken en boekjes die in die periode verschenen.
Daarna verdwijnen Arboconvenanten merkwaardig snel uit de aandacht. De Arbobalans 2007/2008 verschijnt vlak na afloop van ANS, maar noemt de convenanten slechts één keer, en dan nog in het vage: “Op sectorniveau is de aandacht voor gezondheid en arbeidsomstandigheden gestimuleerd door het afsluiten van Arboconvenanten.”
Minister Donner rept bij het aanbieden van de Arbobalans 2007/2008 aan de Tweede Kamer met geen woord meer over Arboconvenanten Nieuwe Stijl, een eventueel vervolg daarop, en evenmin over het borgen van de resultaten.
Ook in vakbondskring lijkt ANS snel vergeten. Graven in de eigen archieven, inclusief het toenmalige arbobondgenoten.nl en de website van de FNV-vakcentrale, levert vrijwel niets op.
Vreemd blijft het, de snelheid en grondigheid waarmee Arboconvenanten Nieuwe Stijl (ANS) gewist lijken uit het collectieve arbo- en vakbondsgeheugen, ondanks acht jaar intensief werk, langdurige inzet van vele tientallen mensen vanuit overheid, werkgevers en vakbonden, en niet in de laatste plaats ondanks de in veel opzichten vernieuwende formule.
Voor de vakbeweging geldt als mogelijke verklaring dat de hectiek van het heden wel vaker ten koste gaat van het noodzakelijke evalueren van afgeronde activiteiten, en van het ter harte nemen van de daaraan verbonden leerpunten. Misschien heeft dat ook in dit geval meegespeeld.
Toch is het, zeker in het licht van Arbovisie 2040 en het streven naar ‘Zero Death at Work’, van groot belang hier alsnog bij stil te staan.
In deel 4 van de pdf-publicatie over ANS wordt gepoogd op een serie aspecten lering te trekken.
In dit webartikel zijn er een handvol uitgelicht, maar voor een completer beeld zul je toch in de pdf moeten duiken.

Aspecten die daar aan de orde komen zijn enerzijds een aantal sterke kanten.

harde resultaatdoelstellingen;
het werken met nulmetingen en eindmetingen;
de focus op een beperkt aantal, voor de betreffende sector prioritaire risico’s;
het beperken van concurrentie op arbeidsomstandigheden door afspraken op sectorniveau en de doorwerking daarvan tot op bedrijfsniveau;
betrokkenheid van vakbonden op alle niveaus (klankbordgroepen van actieve vakbondsleden op sectorniveau, betrokkenheid van ondernemingsraden op bedrijfsniveau);
de overheid in een actief-faciliterende rol: deskundige begeleiding van convenantstrajecten, het mee-faciliteren van activiteiten;

Anderzijds zijn er ook de nodige aandachtspunten voor de toekomst:

koersen op Zero Death of op Zero Risk;
het realiteitsgehalte en de urgentie van ‘Nul doden in 2040’;
gezond en veilig werk als fundamenteel werknemersrecht;
financiële prikkels, perverse prikkels;
doorgeschoten individualisering van arbeidsomstandigheden;
‘landen op de werkvloer’: de rol van vakbond en ondernemingsraad;
paritair aan de slag, of op eigen kracht: de vakbond aan het roer;
Arbo ‘ontstoffen’ en ‘ontregelen’;
reflectie op kwantitatieve reductiedoelen

Harde reductietargets: zinvol of niet?

Onvoldoende resultaten betekenen niet dat een concept met harde targets niet werkt. Integendeel: alleen concrete reductiedoelstellingen maken slagen, maar ook mislukken zichtbaar. Zonder reductiedoelstellingen wordt een evaluatie nattevingerwerk, en nóg gevoeliger voor sociaal- of politiek-wenselijke interpretaties dan bij arboconvenanten reeds is gebeurd. Stevige ‘kwantitatieve reductiedoelen’ ontdoen het streven naar Veilig en Gezond werk van de vrijblijvendheid waarmee het onderwerp al te vaak is omkleed, en die medeoorzaak is van stagnerende of zelfs verslechterende blootstellingscijfers in de voorbije tientallen jaren.
Wél is het zaak de achterliggende oorzaken van het wel of niet realiseren van doelstellingen te achterhalen, en belangrijker nog: hier actie op te nemen.
Daarom is ook in het licht van het recente SER-advies over ‘Arbovisie 2040’ een terugblik op en (her)evaluatie van Arboconvenanten Nieuwe Stijl relevant, ook voor de vakbeweging.
Een niet te onderschatten factor is dat bij ANS de ‘targets’ overwegend van bovenaf zijn bepaald, zowel landelijk als op sectorniveau. De daadwerkelijke realisatie moet echter op het niveau van de arbeidsorganisatie – de werkvloer – plaatsvinden. Hoezeer sectorale reductiedoelen ook het product zijn van gedegen onderzoek en stevig uitonderhandelen door sociale partners, ze blijven ‘ver van m’n bed’ of zelfs ‘opgelegd’, zolang betrokken werknemers (‘de werkvloer’) en in wezen ook werkgevers ze niet ervaren als ‘hun ding’.
Dat leidt tot de vraag of een meer bottom-up aanpak bij het formuleren van reductiedoelen zou kunnen leiden tot meer werknemersbetrokkenheid en beter landen op de werkvloer. Werknemers en hun vertegenwoordigers in bedrijven, instellingen en diensten praten dan vanaf het begin zelf mee over de te bereiken resultaten en de af te spreken termijnen waarop die gerealiseerd moeten gaan worden. Meer bottom-up geformuleerde en op draagvlak getoetste reductiedoelen kunnen vervolgens door de vakbeweging worden benut bij het aandragen of aanpassen van wenselijke sectorale en landelijke reductiedoelen, waar urgentie, ambitie en draagvlak in balans zijn.

Zero Death of Zero Risk?

**Hierboven: de Veilig en Gezond Werk risicoketen**

Al zijn de intenties oprecht, de doelstelling ‘nul doden tegen 2030’ in het Zero Death at Work manifest, heeft ook een cynische kant. Hij ligt namelijk uitsluitend binnen bereik, wanneer het aantal blootgestelden aan kankerverwekkende stoffen al tussen 2000 en 2010 tot nul zou zijn gedaald. Helaas vertellen de actuele blootstellingscijfers nog steeds een ander verhaal. Nog in een rapport uit 2021 spreekt de Nederlandse Arbeidsinspectie over blootstelling van “57.000 werknemers bij bedrijven die werken met kankerverwekkende stoffen (exclusief asbest) …omdat de werkgever de risico’s niet adequaat beheerst. “
Er schuilt een belangrijk, misschien wel essentieel verschil tussen ‘Arboconvenanten Nieuwe Stijl’ en het ‘Zero Death Manifesto’: ze richten zich op verschillende schakels in de Veilig en Gezond Werk risicoketen.

Het Zero Death at Work Manifesto zet sterk in op het terugbrengen van het aantal doden tot nul. Ofwel: op de laatste schakel van deze keten. Arboconvenanten focussen op minder blootstelling aan arbeidsrisico’s, dat is de eerste schakel.

Toch bereik je nul doden door onveilig en ongezond werk uiteindelijk alléén door de blootstelling aan dodelijke arbeidsrisico’s – de eerste schakel van de risicoketen – te reduceren tot een niveau dat ‘nadert tot nul’. En ook dan blijft er een ‘na-ijleffect’ van soms vele tientallen jaren tot de effecten meetbaar worden, met name door eerdere blootstelling aan kankerverwekkende stoffen.

Een andere belangrijke reden om te koersen op de voorkant van de risicoketen is dat onveilig en ongezond werk leidt tot grote aantallen werknemers, die, ook al gaan ze er niet door dood, te kampen hebben met chronisch verlies aan levenskwaliteit en inkomen, omdat ze geheel of deels arbeidsongeschikt raken.

Deze grote groep werkenden kan zomaar tussen wal en schip vallen bij een strakke ‘Zero Death’-benadering.

Zie over dit onderwerp ook een eerder op vakbondshistorie.nl verschenen artikel.

Arbo ‘ontstoffen’ en ‘ontregelen’

Tijdens de looptijd van ANS heeft het kabinet door onderzoeksbureau Regioplan onderzoek laten doen naar informatie en communicatie over ’arbo’ richting werknemers.
De waarschijnlijk niet zeer verrassende uitkomst: voor werknemers heeft arbo vaak een negatief, stoffig en ‘buiten de werkelijkheid staand’ imago.
‘Arbo’ wordt over het algemeen niet als ‘sexy’ ervaren, maar vooral als taaie, juridisch gekleurde materie.
Onder meer bij FNV Bondgenoten groeit dat besef langzaam, maar zeker. Vanaf 2008 wordt onder het motto ‘Haal Arbo terug naar de werkvloer!’ een voorzichtige start gemaakt met het ‘ontstoffen’, maar óók met het ‘ontregelen’ van arbo.

Met ‘ontregelen’ wordt dan niet slechts gedoeld op een eenvoudigere, minder vage set aan regels, zoals de FNV bij de herziening van de Arbowet in 2005-2006 zonder veel succes nastreeft, het gaat ook om het uitdoen van het altijd weer juridische jasje dat om ‘arbo’ hangt: ‘we doen het, want het moet van ‘de arbo’ (werknemers) en ‘hier is arbo in orde, want we voldoen aan alle regels’ (werkgevers). Dat jasje moet vervangen worden door ‘we ijveren hier voor een veilige en gezonde werksituatie, want we willen niet dat wijzelf of onze collega’s ziek worden of doodgaan door het werk’.

‘Ontstoffen’ betekent de vertaalslag van ‘arbo’ naar herkenbare werknemersissues. Dat besef is tot midden jaren ’00 niet sterk aanwezig. En mede daardoor zijn Arboconvenanten onvoldoende geland op de werkvloer.

Ook de vakbeweging zelf blijft vaak hangen in een abstracte, vooral op professionele deskundigheid, beheerssystemen en regelgeving gerichte benadering van arbeidsomstandigheden.

Opvallend is dat in de jaren die volgen voortschrijdende inzichten op ‘arbo als werknemersissue’ wél herkenbaar zijn in het groeiende aantal ‘arbogevechten’ in cao-trajecten na 2010 (vooral werkdruk, agressie, intimidatie), maar eigenlijk slechts een beperkte in bondsbeleid doorwerkende vertaling lijken te hebben gekregen. Vakbondsnota’s als ‘Een geniaal plan’ uit 2023 ademen toch vooral de oude, abstracte en juridisch gerichte arbogeest.

Werknemersissues?
Een arbeidsrisico is een ‘dicht bij mijn bed’-issue als het onder werkenden breed gedragen en diep gevoeld is. Een issue vormt de basis voor (ook gevoelsmatige) betrokkenheid, voor activering en zo nodig mobilisatie van werkenden.

En nu?

Sinds het beëindigen van arboconvenanten nieuwe stijl zijn in Nederland geen vergelijkbare initiatieven meer genomen. Maar mede vanwege de onverminderd hoge arbeidsgerelateerde sterfte komt er beweging. Ook in regeringskringen lijkt de noodzaak om ‘de trend te keren’ door te dringen.

Mede daarom loont het de moeite om Arboconvenanten te ontrukken aan de vergetelheid, en vooral: nog eens goed te reflecteren op de ‘lessons learned’ van destijds.
Tegelijk is het te verkiezen niet te wachten met een ‘convenantachtige’ benadering tot overheid en werkgevers zover zijn, maar op eigen kracht activiteiten te initiëren in die richting. Uiteindelijk zijn werknemers zelf, met vakbeweging en medezeggenschap aan hun zijde, de beslissende kracht als het aankomt op veiliger en gezonder werk. Als werkgevers en overheid zich daarbij aan willen sluiten: des te beter. Doen ze dat niet, dan is er des te meer reden voor de vakbeweging om zelf het heft in handen te nemen.