FNV na 45 jaar op uit SER-commissie (deel 2)

Meer dan 3000 werknemers overlijden elk jaar omdat ze in hun werk zijn blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, vooral stoffen waarvan je kanker krijgt.
In den Haag adviseert de subcommissie ‘Gevaarlijke Stoffen op de Werkplek’ (GSW) van de Sociaal-Economische Raad (SER) het kabinet over normen voor dergelijke stoffen, de zogenaamde ‘grenswaarden’. Tot woensdag 6 juli 2022: op die dag stapt, na 45 jaar, de FNV uit dit overleg.
In een drietal webartikelen zetten we het onderwerp in de vakbondshistorische schijnwerpers.Voor wie de diepgang en de nuance zoekt is tegelijk een VHV-Digiboek over het onderwerp verschenen. Hierin zijn interviews verwerkt met een vijftal vakbondsmensen, die betrokken zijn of waren bij het Nederlandse grenswaardenstelsel.
Direct naar…
het VHV-Digiboek over grenswaarden
deel 1 van de webartikelen
deel 2 van de webartikelen
deel 3 van de webartikelen
de integrale tekst van de vijf interviews

2007: het kabinet dereguleert, de SER gaat mee

In 2005 vraagt het kabinet advies aan de SER over een nieuw grenswaardenstelsel. Voor de veranderingen worden een aantal motieven genoemd, zoals de te lage productiviteit van het bestaande stelsel, de relatief lange duur om tot een MAC-waarde te komen, de onduidelijke prioriteitenstelling en gebrek aan internationale samenwerking. Herhaaldelijk wordt bovendien benadrukt dat grenswaarden primair een werkgeversverantwoordelijkheid zijn.

Niet met zoveel woorden gezegd, maar misschien wel de belangrijkste achterliggende reden voor dit kabinetsvoorstel is de sterk ideologisch gedreven drang om te dereguleren en zoveel mogelijk zaken aan ‘de markt’ over te laten.

De Arbowet is vanuit die drang tot dereguleren een van de centrale uitdagingen: in 2004 wordt toenmalig staatssecretaris van Sociale Zaken Mark Rutte door de Tweede Kamer op pad gestuurd om korte metten te maken met ten minste de helft van de arboregels.

Voor ‘gevaarlijke stoffen’ vertaalt dit zich in een voorstel om het grootste deel, vier vijfde, van de bestaande MAC-waarden over te hevelen naar het ‘private domein’, ofwel de markt. Slechts een klein deel blijft onder de hoede van de overheid.

De SER gaat akkoord met deze operatie, maar lijkt zich niet volledig te realiseren dat men daarbij de eigen uitgangspunten, zoals te lezen in het gelijktijdig uitgebrachte advies over de Arbowet, met voeten treedt. ‘Grenswaarden’, ook voor gevaarlijke stoffen, horen volgens dit andere advies namelijk thuis in de wet (‘het publieke domein’), en mogen juist niet aan het bedrijfsleven worden overgelaten.
Uit de gelederen van de vakbeweging blijft de kritiek beperkt en, voor zover die er is, voorzichtig geformuleerd, zoals in 2006 op de toenmalige arbosite van FNV Bondgenoten: “Inmiddels wordt duidelijk dat het kabinet in de toekomst veel méér normen voor gevaarlijke stoffen wil laten bepalen door het bedrijfsleven dan verantwoord is. Voor een deel van de ruim 40.000 stoffen die in bedrijven gebruikt worden, kan de vakbond dit billijken. Dat aantal is gewoon te groot om via bv. de Gezondheidsraad te laten beoordelen (zoals nu gebeurt).”

Uiteindelijk gaan de kabinetsplannen door: van de circa 1000 grenswaarden blijven er minder dan 200 behouden voor het publieke domein. De rest wordt de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven, dat daar, blijkt uit een onderzoek in 2013, bitter weinig werk van maakt.
Er blijft een zekere ruimte voor wettelijke grenswaarden. Dat geldt met name voor de in de volgende paragraaf besproken ‘CMR-stoffen’. Maar ook voor ‘stoffen zonder eigenaar’, dat zijn stoffen die pas tijdens de werkprocessen vrijkomen, zoals lasrook en dieseluitlaatgassen. En voor stoffen waarvan de Europese Unie eist dat een wettelijke grenswaarde wordt vastgesteld.

De SER-subcommissie Grenswaarden Stoffen op de Werkplek beperkt vanaf 2007 zijn activiteiten tot de hierboven genoemde types stoffen, dus tot grenswaarden in het ‘publieke domein’. Van de leden wordt in het geval van CMR-stoffen niet verwacht dat ze economische afwegingen maken in hun overleg over ‘haalbaarheid’ van grenswaarden[1]. De focus moet liggen op technische mogelijkheden en belemmeringen. Toch is ook nu het leven nogal eens sterker dan de leer.

Vakbondskaderlid, en lid van de subcommissie GSW Jan Manders:
“Officieel hoor je economische haalbaarheid niet mee te tellen, alleen technische haalbaarheid. Maar in de praktijk speelt dit toch wel mee. Destijds heb ik met Paul Ulenbelt in de voorloper van de GSW gezeten. Daar ging het over lasrook. Lassen gebeurt op heel grote schaal, en bovendien zijn er wel 80 verschillende soorten lasprocessen, allemaal van verschillende samenstelling en in verschillende hoeveelheden. Daardoor zou bij rigide toepassing van één grenswaarde de hele branche in Nederland enorm in de problemen zou komen ten opzichte van de rest van Europa. Grote stappen zetten: ja, maar je kunt sommige stoffen dus niet meteen op de strenge grenswaarde zetten.”

‘CMR-stoffen’: stoffen van buitencategorie

Na 2007 komt ook een ander fenomeen meer in de spotlights te staan. Het is al langere tijd bekend dat er een ‘buitencategorie’ stoffen is, waarvoor géén veilige drempel bestaat: ook een minimale blootstelling kan al leiden tot gezondheidsschade. Dat zijn vooral stoffen die kanker kunnen veroorzaken (‘Carcinogeen’), het menselijk DNA kunnen beschadigen (‘Mutageen’), of impact hebben op het nageslacht (‘Reprotoxisch’). Of alle drie…
Bij een groot deel van die zogenaamde CMR-stoffen is er altijd kans op ziekte of sterfte, hoe laag de blootstelling ook is. Tenzij je voor een grenswaarde ‘nul’ kiest.

In principe hoort de grenswaarde van een stof te zijn afgestemd op het voorkómen van gezondheidsschade aan werknemers en hun nageslacht. Van werkgevers wordt verwacht dat ze maatregelen nemen om ten minste op dat niveau uit te komen, of zoveel lager als mogelijk.
Toch is voor deze buitencategorie stoffen al in de jaren ’90 een andere grenswaardenmethodiek ontwikkeld, de zogenaamde risicobenadering[2].
Deze benadering omvat uitgangspunten en een set berekeningen, die er per saldo op neerkomen dat ook bij blootstelling onder de grenswaarde een zekere sterfte door blootstelling aan die stoffen geaccepteerd wordt.

Wim van Veelen, voor de FNV lid van de subcommissie GSW legt uit:

“Het gaat in deze commissie bijna altijd over stoffen zonder een zogenaamde drempelwaarde. Een drempelwaarde is een grenswaarde die je voor bepaalde kankerverwekkende stoffen kunt bepalen. Zit je onder zo’n grenswaarde, dan weet je zeker dat er geen gevaar is voor de gezondheid. In deze SER commissie gaat het over kankerverwekkende stoffen zonder zo’n drempel. Eigenlijk is dan iedere blootstelling potentieel gevaarlijk. Nu staan er in rapporten van de Gezondheidsraad twee waarden. Een streefwaarde: waarbij de blootstelling zo laag is dat je kunt spreken van een veilige en extreem lage blootstelling aan die stof voor werknemers. En een verbodswaarde, de absolute bovengrens. Als de concentratie van een stof in de werksituatie hoger is dan deze verbodswaarde, dan is het einde verhaal, ook al is de kans om ziek te worden nog steeds erg klein.
Het advies van de subcommissie moet altijd tussen die twee waarden in liggen. Vaak is de streefwaarde zo streng dat je van werkgevers moeilijk kunt verwachten dat ze daar ineens aan voldoen. Dat vereist dan dusdanige investeringen, daar hebben ze het geld niet voor. Dat betekent dat er vaak een minder strenge grenswaarde wordt geadviseerd dan die streefwaarde én dat er vaak een overgangstermijn wordt genoemd, voor een grenswaarde in werking treedt, om werkgevers de tijd te geven aan hun verplichtingen te voldoen. Denk aan diesel: we zitten nu op 10 microgram/m3, en zijn daarmee de laagste van Europa. Als je de 0,001 microgram streefwaarde van de Gezondheidsraad ziet…dat is nu nog geen haalbare kaart. Die 10 microgram is voor velen, bv veel vissers, al een enorme uitdaging.”

Pieter van Broekhuizen, tot 2017 lid van de subcommissie GSW, vult aan:

“Enerzijds probeer je om een grenswaarde vast te stellen op basis van chemische, toxicologische en epidemiologische overwegingen, maar aan de andere kant zie je dat de haalbaarheid van die enorm lage grenswaarden ook een rol speelt.
Sommige carcinogenen kunnen (bij wijze van spreken) al bij blootstelling aan één molecuul kanker initiëren. Dat geldt niet voor allemaal. Er zijn stoffen waar je veilige grenswaarden kunt stellen, stoffen met een ‘drempelwaarde…Het begrip haalbaarheid wordt hiermee een politiek element: wat accepteren we als haalbare grens? Dan krijg je compromisachtige benaderingen, zoals momenteel gangbaar is, waarbij bijvoorbeeld gesteld wordt dat, indien 1 op de 10.000 mensen, of 1 op de miljoen gezondheidsschade oploopt, wij dat aanvaardbaar vinden. In feite is dat meestal gebaseerd op wetenschappelijke extrapolaties en zijn de grenzen politieke compromissen, 1 op de miljoen geldt dan als streefgetal, en 1 op de 10.000 vinden we dan maximaal tolerabel. De overweging hierbij is om economisch gebruik van dergelijk chemische stoffen mogelijk te houden of te maken. Dat is eigenlijk waar die SER-commissie grenswaarden zich mee bezighoudt: met het operationaliseren van die marge. In elk geval een grenswaarde vaststellen tussen die maximaal tolerabele waarde en de streefwaarde, en wel zo laag mogelijk.”

Opvallend is wel dat de Gezondheidsraad de methodiek, de berekeningen en het adviseren over streef- en verbodswaarde voor zijn rekening neemt. Opvallend, omdat de risicobenadering mede is gebaseerd op een maatschappelijk (sociaaleconomische) haalbaarheidsafweging, en niet op een louter gezondheidskundige. De keuze voor het alternatief – ‘grenswaarde nul’ – zou, is de gedachte, gelijkstaan aan een verbod van een stof, en daarmee wordt de maatschappelijke impact van zo’n grenswaarde te groot.

Vraag is of daarmee een wezenlijk kenmerk van de drietrapsprocedure – de strikte scheiding tussen wetenschap en andere factoren – niet wordt aangetast.
Toch klinkt er vrij weinig kritiek op dit risicomodel, ook niet vanuit de vakbeweging. Men lijkt ermee te hebben leren leven als een soort ‘minste kwaad’. Dat geldt niet alleen voor Nederland: hoewel slechts enkele landen in Europa de risicobenadering formeel hebben overgenomen, is de Nederlandse insteek vrijwel overal, ook in Brussel, te herkennen. Een uitgangspunt als ‘zet de grenswaarde op nul’ daarentegen is niet vaak terug te vinden.

Toch spreekt een enkele geïnterviewde zich in die richting uit. Zoals Paul Ulenbelt in 2022: “Bij stoffen waar geen echt veilige waarde voor bestaat, moet je vooral streven naar een verbod, daar moet je vanaf. In feite moet je die nulblootstelling zoveel mogelijk overeind houden. Maar zelfs als de stof helemaal binnen een gesloten proces wordt verwerkt, dan nog moeten er af en toe schoonmaak- of onderhoudswerkzaamheden aan die installatie plaatsvinden – ergo: blootstellingsgevaar. Maar goed, als dat incidenteel is kun je dat ondervangen met beschermingsmiddelen, al is dat niet leuk.”

Tegenover een in principe beperkt aantal extra sterfgevallen waar de risicobenadering mee rekent, staat de realiteit van meer dan 3000 gevaarlijke stoffendoden per jaar. Een groot deel daarvan is te herleiden tot blootstelling aan CMR-stoffen, waaronder het sinds 1994 verboden asbest. Het getalsmatige verschil lijkt illustratief voor de kloof tussen de vaak moeizaam bereikte wettelijke norm en de harde werkelijkheid op de Nederlandse werkvloer. Het maakt de uitspraak van FNV Vicevoorzitter Kitty Jong “we zetten onze strijd vanaf de werkvloer voort” des te urgenter.

Jan Verhagen
november 2022

In het VHV-Digiboek is niet alleen meer achtergrondinformatie over en een kritische beoordeling van de werking van het Nederlandse grenswaardenstelsel te vinden, maar staan ook enkele mogelijke bouwstenen voor een aangepaste vakbondsaanpak.

[1] Bij allergenen kunnen economische afwegingen wel een rol spelen, aldus de SER
[2] Zie voor de invulling van de haalbaarheidstoets door de subcommissie GSW de webpagina van de SER over dit onderwerp