Leerzaam boek over knappe belangenbehartiging

‘Eindelijk ’n uitkering!’

Wat een leerzaam boek is dit Eindelijk ’n uitkering! In 2004 werd de uit 1998 daterende zwangerschapsuitkering voor zelfstandige vrouwen die een kind kregen afgeschaft. Dit was onderdeel van de bezuinigingen op de sociale zekerheid door het kabinet-Balkenende II, met als verantwoordelijk minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid oud-CNV-bestuurder Aart Jan de Geus, die tevens coördinator emancipatiebeleid was.
De Geus gaf meermalen blijk weinig op te hebben met vrouwenemancipatie. Na de nodige druk voerde de regering-Balkenende IV in 2008 de zwangerschapsuitkering opnieuw in. De zelfstandige vrouwen die tussen 2004 en 2008 bevielen, hadden echter geen uitkering gekregen. Hoe zij de tijd dat zij niet konden werken financieel doorkwamen, was hun eigen zorg geweest.
Echter, in 2019 kwam de overheid met ruim 17.500 nabetalingen van 5600 euro bruto. Deze late nabetaling bereikte maar liefst 85 procent van de betrokken vrouwen! Hoe kwam dat?

Het VN-vrouwenverdrag uit 1979

Het boek Eindelijk ’n uitkering! is geschreven door vrouwenrechtenexpert Leontine Bijleveld en FNV-vakbondsjurist Mac Vijn (overleden in 2020). Het laat zien hoe een kleine gideonsbende van vrouwen en belangenorganisaties, met actieve bijdragen van beide auteurs, dit opmerkelijke resultaat heeft geboekt dankzij aanhoudend actievoeren, lobbyen en procederen. Zij maakten gebruik van een artikel uit het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, dat de Verenigde Naties in 1979, vier jaar na het Internationale Vrouwenjaar, aannam en dat Nederland in 1991 ratificeerde. Ratificeren betekent dat een land zich aan het internationale verdrag moet houden. Om te zien of staten dat ook doen bestaat een vaste procedure met regelmatige rapportages door regeringen en een toezichthoudend comité, het CEDAW, Committee on the Elimination of Discrimination Against Women. Nederland ratificeerde ook het facultatief klachtenprotocol bij dit VN-verdrag, waardoor individuele vrouwen (na een juridische procedure in Nederland) een klacht aan het CEDAW kunnen voorleggen. Dit protocol maakt het individuen mogelijk hun regering te bekritiseren en stelt het CEDAW in staat die regering daarop aan te spreken.

Het is onmogelijk hier het hele (ook juridisch) ingewikkelde verloop te beschrijven: lees daarvoor het boek. Er werd, zoals de schrijvers opmerken, jarenlang op verschillende schaakborden tegelijk gespeeld. Ik beperk me tot ook voor de vakbeweging belangrijke kernmomenten.

Heeft Artikel 11 wel of niet betrekking op zelfstandig werkende vrouwen?

Artikel 11, lid 2, sub b uit het VN-vrouwenverdrag gaat over zwangerschapsverlof. Tijdens de afschaffing van de zwangerschapsuitkering in 2004 en daarna ontbrak het bij het ministerie van De Geus en in de binnenlandse politiek aan aandacht voor en kennis over internationale verplichtingen, zoals die van de VN maar ook die van de Internationale Arbeidsorganisatie en de Europese Unie. Volgens de regering was Artikel 11 van het VN-verdrag niet van toepassing op zelfstandig werkende vrouwen, maar alleen op vrouwen in loondienst.
Bij het Platform Zelfstandige Ondernemers kwamen intussen honderden klachten binnen. Een kort geding leek even het recht op uitkering toe te kennen, maar dit vonnis hield in hoger beroep geen stand bij het Gerechtshof Amsterdam (2006) en bij de Hoge Raad (2008). Deze juridische weg hielp dus niet.

In de binnenlandse politiek werd intussen voortgang geboekt ten gunste van herinvoering van de zwangerschapsuitkering. In 2007 riep de Commissie Gelijke Behandeling de informateurs van de nieuwe regering hiertoe op, ook refererend aan de internationaalrechtelijke verplichtingen en de uitspraak van het CEDAW op de eerste individuele klacht vanuit Nederland bij het CEDAW (voorgelegd in 2004). Het CEDAW verklaarde deze klacht in 2006 wel ontvankelijk maar niet gegrond: een juridisch leermoment voor de vrouwenorganisaties die hiermee werkten, o.a. het Proefprocessenfonds en de Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann. Belangrijk was dat het CEDAW in zijn uitspraak stelde dat Artikel 11 op alle vrouwen betrekking heeft, dus ook op zelfstandig werkenden. Op basis van informatie uit een andere internationale procedure (de schaduwrapportage van vrouwenorganisaties bij de regeringsrapportage aan het CEDAW uit 2005) maakte het CEDAW de Nederlandse regering in 2007 duidelijk zich zorgen te maken over de afgeschafte zwangerschapsuitkering. In lijn met Artikel 11 drong het aan op herinvoering.

Intussen hadden de FNV, het Proefprocessenfonds en zeven individuele vrouwen (allen lid van een FNV-bond) de Nederlandse staat eind 2005 gedagvaard, omdat die in strijd handelde met internationale verplichtingen, zoals de Europese Zelfstandigenrichtlijn en Artikel 11 van de VN. De uitspraak van de Rechtbank Den Haag in juli 2007 werd opnieuw een teleurstelling, omdat deze oordeelde dat de regering niet in strijd met de Zelfstandigenrichtlijn had gehandeld en dat bij Artikel 11 geen sprake was van rechtstreekse werking, terwijl het artikel ogenschijnlijk ook niet van toepassing was op zelfstandig werkende vrouwen. Het kabinet was de winnaar. Het kwam in 2008 wel met een nieuwe regeling, maar baseerde deze vanuit CDA-opvattingen op de bescherming van de gezondheid van moeder en kind en het wegnemen van een concurrentienadeel van zelfstandige vrouwen. Van recht doen aan het VN-vrouwenverdrag en compensatie voor de getroffen vrouwen was geen sprake.

Processen in Nederland en bij het CEDAW

Het Proefprocessenfonds met de zeven FNV-leden en de Vereniging voor Vrouw en Recht gingen in hoger beroep vanwege strijdigheid met een verplichting uit het VN-verdrag. De FNV, die de verdere gang van zaken aan de politiek overliet, deed hieraan niet mee. Het Hof besteedde in het hoger beroep echter geen aandacht aan de opvattingen van het CEDAW en bekrachtigde het vonnis van de Rechtbank in 2009. Om klachten bij het CEDAW te kunnen indienen (de hele nationale juridische procedure moet doorlopen zijn) werd besloten in cassatie te gaan. Het belang van Artikel 11 werd goed beargumenteerd, maar de uitspraak van de Hoge Raad in 2011 bracht opnieuw geen vooruitgang. Net als eerder de Rechtbank en het Hof kende de Hoge Raad weinig gewicht toe aan de werking van internationale verdragsbepalingen en de uitspraak van het CEDAW uit 2006.

Hierop dienden zes FNV-vrouwen in november 2011 een klacht in bij het CEDAW. Zij vroegen het comité zich uit te spreken over een adequate compensatie voor het geleden inkomstenverlies door afschaffing van de bevallingsuitkering. De regering verweerde zich in juli 2012 met de bekende argumenten: geen directe werking, Artikel 11 alleen relevant voor vrouwen in loondienst en het was niet aan de overheid een voorziening voor zelfstandigen te treffen. De klaagsters weerlegden deze argumenten zeer gedocumenteerd (een les uit soortgelijke procedures) en kregen begin 2014 van het CEDAW op deze drie punten gelijk: een rechtstreeks beroep op de bepalingen van het VN-verdrag is wel degelijk mogelijk; Artikel 11 geldt ook voor zelfstandigen en de staat moet compenseren. In mei nodigde FNV Vrouw alle betrokkenen uit voor een feestelijke borrel op het FNV-kantoor.

Asscher weet het beter dan het CEDAW

Compensatie voor de zes klaagsters zou geen probleem moeten zijn, maar wat voor de bijna 20.000 andere vrouwen? Om hen te bereiken zette FNV Vrouw het Meldpunt Zwangerschapsuitkering Zelfstandigen op. Bovendien werd FNV Zelfstandigen als belangenbehartiger voor de hele groep vrouwen erbij betrokken. De eerste vrouwen meldden zich spontaan en dat werden er veel meer toen bleek dat minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lodewijk Asscher weigerde een compensatie te geven. Asscher bleek niet overtuigd door de redenering van het CEDAW, omdat Artikel 11 volgens hem alleen op vrouwen in loondienst betrekking had. Verder zag hij er de zin niet van in om achteraf een uitkering te geven die bedoeld was voor het moment van bevalling. Alleen wat proceskosten van de zes klaagsters wilde hij vergoeden. Pas op de allerlaatste dag van de formele termijn reageerde zijn ministerie naar het CEDAW. Die brief gold ook als antwoord op eerdere brieven van de betrokken vrouwenorganisaties met het voorstel tot overleg over de vraag hoe uitvoering te geven aan de uitspraak van het CEDAW.

De auteurs hebben in 2019 geprobeerd te weten te komen waarom minister Asscher dit afwijzende standpunt innam. Twee-en-een-half jaar na het ingediende WOB-verzoek (Wet Openbaarheid van Bestuur) is nog geen twee procent van de opgevraagde stukken beschikbaar gesteld (moet in principe binnen vier weken), terwijl delen ook nog onleesbaar zijn gemaakt. Uit deze en andere stukken blijkt echter dat de ambtenaren van Asscher weinig benul van het internationaal recht hadden (bij voorbeeld dat aan de uitspraak van het CEDAW niet zomaar voorbij kan worden gegaan, zoals zij Asscher voorhielden) en de minister onvolledig hebben voorgelicht. Ook brachten zij een niet bestaand risico van precedentwerking in, waardoor over de jaren negentig nog miljarden aan zwangerschapsuitkeringen betaald zouden moeten worden. Uit de reacties van het ministerie maken de auteurs het beeld op van ‘een in zich zelf gekeerd departement, dat geen contact heeft of zoekt met experts en belangenorganisaties, dat geen tegenspraak organiseert, dat eigen fouten of mistaxaties niet wil erkennen, laat staan betrokken benadeelden ruimhartig tegemoet wil treden’ (p. 111). Daaraan kan het gebrek aan persoonlijke betrokkenheid van Asscher worden toegevoegd.

Toch een nabetaling

Hoe nu uitvoering te geven aan de uitspraak van het CEDAW bij een onwillige minister? Gezien Asschers weigering tot compensatie gaf FNV Zelfstandigen de voorkeur aan politieke lobby bij de Tweede Kamer. Hiermee zette de FNV zich buitenspel omdat dit een doodlopende weg bleek. Ook een poging van de vrouwenorganisaties het College voor de Rechten van de Mens te mobiliseren bracht geen uitkomst. Uiteindelijk leidde het beleid van Mac Vijn om de zes klaagsters zelf een uitkering te laten aanvragen en de bezwaar- en beroepsprocedures daarvan te coördineren tot succes. Uiteindelijk zouden procedures via het UWV bij de Centrale Raad van Beroep komen, die, anders dan de rechters, uitspraken van comités bij internationale verdragen wel gewicht toekende.

Er volgden nu aanvragen bij het UWV, met een toekenning maar ook afwijzingen, bezwaarprocedures en verschillende oordelen van rechtbanken: de Rechtbank Amsterdam was afwijzend, de Rechtbank Midden-Nederland positiever. De vrouwen stelden hoger beroep in tegen de Amsterdamse uitspraak, het UWV tegen die van de Rechtbank Midden-Nederland. Eind 2016 vond bovendien een gesprek plaats tussen het CEDAW en een Nederlandse regeringsdelegatie, geleid door minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Jet Bussemaker. Het CEDAW was hierdoor beter op de hoogte van de Nederlandse situatie en de CEDAW-uitspraak uit 2006 kreeg door toedoen van de vrouwenorganisaties weer aandacht in Nederland. Bovendien bleek de Centrale Raad van Beroep inderdaad de internationale aspecten bij zijn overwegingen te hebben betrokken. Dit leidde tot een zogeheten tussenuitspraak van de Centrale Raad van Beroep in juli 2017, waaruit bleek dat rechtstreekse werking wel aan de orde was en Artikel 11 ook voor zelfstandigen gold. ‘Zaak op alle fronten gewonnen’, concludeerde Mac Vijn.

Demissionair minister Asscher verklaarde dat er een compensatieregeling zou komen. Deze kwam er in 2019, al kortte het ministerie zonder enig overleg het beginpunt in tot 7 mei 2005 in plaats van 1 augustus 2004, die onduidelijkheid schiep en de vrouwenorganisaties en FNV Zelfstandigen extra werk bezorgde om dit te herstellen. Tekenend voor de onkunde van het ministerie is dat ambtenaren de nieuwe minister voorhielden dat de regeling geen gevolg gaf aan de uitspraak van het CEDAW maar aan de tussenuitspraak van de Centrale Raad van Beroep (die in werkelijkheid het CEDAW volgde). Ook voor de latere ingangsdatum legden de ambtenaren de minister een onjuiste redenering voor.

Enkele lessen

Alles bij elkaar hebben vele jaar actievoeren en procederen met behulp van het VN-vrouwenverdrag tot een klinkend resultaat geleid, zowel juridisch (erkenning van Artikel 11) als praktisch (85 procent van de getroffen vrouwen gecompenseerd). Tot de verklarende succesfactoren horen uithoudingsvermogen, beschikbare financiën om processen te kunnen voeren en brede samenwerking tussen vrouwenorganisaties als Clara Wichmann en het Proefprocessenfonds en belangenbehartigers als vakbonden. Wel toonde de FNV zich minder betrokken door in 2007 niet mee te gaan in het hoger beroep en in 2014 de collectieve belangenbehartiging van de lotgenoten van de klaagsters te laten schieten. Gelukkig sprong FNV Vrouw toen in. Omdat alleen individuele vrouwen een klacht bij het CEDAW kunnen indienen, is gezocht naar vrouwen die concreet én op verschillende manieren in hun rechten waren geschonden. Tot de succesfactoren hoort verder het volgen van uiteenlopende sporen, zoals beleidsbeïnvloeding (lobby bij het parlement en informatieverspreiding), civiele procedures, de internationale klachtenprocedure, druk op het ministerie en de gang naar de sociale zekerheidsrechter.

Het boek legt dit alles duidelijk uit, te meer omdat internationale actie en individuele belangenbehartiging, al was het maar door de ingewikkeldheid en lange duur, tamelijk onzichtbare processen zijn. Helaas heeft vakbondsadvocaat Mac Vijn, spil in dit geheel samen met Leontine Bijleveld, door haar vroegtijdige dood de afronding van dit boek niet meer kunnen meemaken. Het boek bevat tenslotte korte interviews met enkele vrouwen waar het om ging.

Bob Reinalda

oktober 2022